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    吕忠梅 | 关于自然?;さ亓⒎ǖ男滤伎?

    媒体:环境生态网  作者:吕忠梅
    专业号:关注森林资讯 2019/5/11 17:09:42

    三国杀名将传吴国 www.rxmo.top 摘要:本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备自然?;さ亓⒎ɑ咎跫椭匾?,但也存在自然环境?;さ亓⒎ǖ姆ㄑЮ砺刍』瓜嗟北∪?、多学科基础支撑和衔接尚待加强等问题。指出我国自然?;さ亓⒎ㄓΩ檬且桓鲎酆闲缘牧⒎ㄌ逑?,理想模式是“基本法+专类?;さ胤?rdquo;模式,应是以自然?;さ鼗痉ㄎ鞲?、以国家公园等不同类型的自然?;さ胤ü婀嬲挛〉牧⒎ㄌ逑?,需要通过合理确定“国家公园法”的制度类型,同步开展“自然?;さ胤?rdquo;的立法研究来逐步实现。

    关键词:自然?;さ?;自然?;さ胤?;国家公园法;自然?;さ亓⒎ㄌ逑?/p>

    目录

    一、启动自然?;さ亓⒎ㄒ丫弑富咎跫?/p>

    二、自然?;さ亓⒎媪俚幕鲇胩粽?/p>

    三、自然?;さ亓⒎ǖ南质德肪堆≡?/p>

    2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑抵傅家饧?,会议强调:要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,创新自然?;さ毓芾硖逯苹?,实施自然?;さ赝骋簧柚?、分级管理、分区管控,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,实行严格?;?,形成以国家公园为主体、自然?;で?、各类自然公园为补充的自然?;さ毓芾硖逑?。自然?;さ毓芾硖逑档慕⒗氩豢傻谋U?,多年来,我国不断探索,积累了一定经验,生态文明改革部署和政策导向也为新时代制定“自然?;さ胤?rdquo;创造了良好的条件,制定“自然?;さ胤?rdquo;,解决各类自然?;さ匚侍?ldquo;无法可依”的现状,是当务之急。

    一、启动自然?;さ亓⒎ㄒ丫弑富咎跫?/strong>

    立法是经济社会发展到一定时期做出的政治选择。立法中的利益博弈和协调,是一个典型政治行为。通常,决定该种政治行为的经济社会因素或者条件有四个方面:一是立法的现实需求,社会经济发展过程中产生了现行法律不能解决的新的利益冲突,需要承认新的权利或者对旧的权利加以限制;二是立法的内生动力,即为解决利益冲突,实践中已经有了相对丰富的探索,并形成了一些解决方案;三是立法有一定理论支撑,即理论研究达到了一定的水平,可以为制定法律提供基本理论支持;四是政治家的价值取向明确,即政治家对解决利益冲突的意志坚定。由此来看中国启动?;さ亓⒎ǖ奶跫鸦境墒?。

    各种新的利益冲突已经较为严重,需要法律加以调整

    总体上看,我国自然?;さ氐南肿词侵乜?、轻?;?,自然生态系统不断遭受破坏而退化,威胁生态系统服务功能。自1949年以来,我国以不同形式划定了各种?;で?,但问题突出:一是自然?;さ厝狈艺铰院投ゲ闵杓?,格局取决于各部门博弈;多头管理现象严重,空间区域重叠,定位模糊。二是?;さ乩嘈?、规模与数量较少,不能满足普遍?;び牍裼雾匦枨?。三是缺乏?;ぷ式鹩肽芰ㄉ?,以开发代偿?;ぷ式?,以?;さ鼐么词瘴枷?。四是违法违规行为普遍,纠纷不断,甚至出现祁连山生态环境破坏的严重事件。这均表明,已经出现了严重的利益冲突,但法律缺位。

    解决利益冲突的实践探索积累了一定经验

    我国自然?;さ氐姆⒄挂丫薪?0年的历史:到2018年,我国各类自然?;さ匾汛?.18万处,占国土面积的18%以上。其中包括国家公园体制试点10个,国家级自然?;で?74处,国家级风景名胜区244处,世界自然遗产13项,自然和文化双遗产4项,世界地质公园37处,国家地质公园212处,国家级海洋特别?;で?1处,这表明我国的多种?;さ鼗?、管理、?;すぷ鞫荚诮兄?。尤其是2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确了“将国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部等管理职责整合,组建国家林业和草原局。”2018年4月10日,国家公园管理局正式挂牌成立,2018年5月,国家公园体制试点工作的职责由国家发展改革委整体移交国家公园管理局;自此,我国各类自然?;さ赜辛送骋坏墓芾砘?,着力解决长期存在的“九龙治水”“多头管理”的问题。另外,我国的?;さ亓⒎ㄒ惨恢痹诮惺导剿?,2004年第十届全国人大常委会曾将制定“自然?;で?rdquo;列入立法计划,2006年,先后由原环保部等部门提出过《自然?;でǎú莅附ㄒ楦澹贰蹲匀槐;さ胤ǎú莅刚髑笠饧澹贰蹲匀槐;で蚍ǎㄕ髑笠饧宀莅福?;2012年全国人大环资委提出过《自然遗产?;しǎú莅附ㄒ楦澹?,2013年由全国人大代表集体联名提出《自然?;さ胤ǎú莅附ㄒ楦澹返榷嗖糠刹莅?。与此同时,一些地方在立法方面也进行了有益的探索。许多社会团体、民间志愿者、国际组织都对?;さ亓⒎ㄎ侍飧叨裙刈?,积极参与?;な导⒃诮樯芄獗;さ亓⒎ň榉矫孀隽舜罅抗ぷ?。这些立法和实践探索都在一定程度上积累了经验,也呈现出一些问题,表明立法具有内生动力。

    自然?;さ亓⒎ɡ砺垩芯恳延幸欢ɑ?/p>

    目前,已经有一些自然?;さ氐淖ㄖ?、译著,也有一些专门研究?;さ亓⒎ǖ穆畚?。这些研究成果对我国自然?;さ亓⒎ㄏ肿创锍闪嘶竟彩叮阂皇橇⒎ú慵兜?,多以部门利益主导,主要是行政法规和地方性法规为主,立法空白、交叉、错位现象同时大量存在;二是部门分治、地方合治,管理体制机制不顺,中央各主管部门进行“自发式”管理,地方政府对划定的单元进行“合治”,权力配置不仅与生态?;す媛上嚆?,不符合公共行政的一般要求,也不符合生态文明体制改革的总体目标和方向;三是法律制度的科学性、体系性、可操作性严重缺乏,以“命令—服从”为主的行政机制主导,缺乏法律机制的整体运用,法治思维和立法逻辑不强,一些重要的制度缺失。学者们在梳理既有立法草案的基础上,也提出了相关立法和制度构建的建议。

    生态文明改革部署和政策导向表明执政者推动立法意志坚定

    党的十八大以来,生态文明体制改革迅速推进,建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑凳且幌钪匾母母锶挝?,制定国家公园法、自然?;さ胤ㄒ彩歉母锏闹饕谌?。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制;国家“十三五”规划纲要进一步明确了国家公园的?;し段?、?;ぶ氐?、?;ぢ肪?、?;ぴ?、?;つ勘??!豆夜白芴宸桨浮诽岢隽司咛逭咧敢⒚魅妨斯夜案母锏穆废咄?,完善了改革路径和基本原则。中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑抵傅家饧?,强调“形成以国家公园为主体、自然?;で?、各类自然公园为补充的自然?;さ毓芾硖逑?。”

    中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人与自然发展不平衡不充分是新矛盾的一个重要方面。十八大以来,习近平总书记关于生态文明建设有一系列重要论述,形成了新时代中国特色社会主义生态文明思想,这是立法的理念支撑。习总书记反复强调,要实行最严格的生态环境?;ぶ贫?,体现“最严”生态法治观,既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心,也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。推动自然?;さ亓⒎?,是落实生态文明体制改革战略部署,实现改革“于法有据”的必然要求。

    二、自然?;さ亓⒎媪俚幕鲇胩粽?/strong>

    自然?;さ亓⒎ㄉ婕岸嘀种魈宓牟煌ɡ屠?,是一个复杂的“权利—权力”系统。正在进行的生态文明体制改革和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┝肆己玫幕?。但是,体制改革推进过程中的一些不确定性以及自然?;さ亓⒎ㄑ芯炕〉谋∪?,也使得自然?;さ亓⒎媪僮盘粽?。

    生态文明体制改革和法治建设的重大部署,为立法提供了重大机遇

    生态文明体制改革目标,为自然?;さ亓⒎ㄖ该髁朔较?。中共十九大报告明确提出了生态文明建设的“两步走”目标,第一个阶段,从2020年到2035年:生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。第二个阶段,从2035年到21世纪中叶:把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为实现这个目标,国家正在迅速推进生态文明体制改革,其中包括机构改革、制度改革、运行机制改革等方面内容。在生态文明体制改革的总体部署中,为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┝巳龇矫娴闹匾?,即自然资源产权制度改革将为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┧腥ㄖ贫然?;管理体制改革将为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┨逯苹苹?;国家公园体制改革将为?;さ亓⒎ㄌ峁┦导?。“顶层设计+经验示范”既是我国改革开放四十年的成功路径,也是立法的有益经验。

    完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的相关立法活动,为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┝嘶『鸵谰?。2018年3月通过的《宪法(修正案)》,完成了“生态文明”入宪过程,并增加了国务院承担生态环境?;ぶ霸鸬墓娑?,为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┝烁浞值南芊ㄒ谰?;目前,迅速推进的《民法典》编纂工作,也将为?;さ亓⒎ㄌ岢龌痉ㄗ裱?,尤其是民法总则、物权编规定的一些基本制度对于?;さ亓⒎ㄖ凉刂匾?。此外,正在进行的环境?;?、自然资源、规划、财税等相关法律的立改废工作,也会为自然?;さ亓⒎ㄌ峁┫喙刂贫戎С藕拖谓?。

    自然?;さ亓⒎ㄉ婕岸喾街魈?,面临不少的困难和问题

    自然环境?;さ亓⒎ǖ姆ㄑЮ砺刍』瓜嗟北∪?。立法是一门大学问,没有成熟的法学理论支撑,立法寸步难行。立法过程需要法学家与立法决策者共同参与,他们分别承担着不同的立法使命。法学家掌握的专门知识,以将对社会的深刻了解融入立法中的方式承担其责任。立法决策者以听取法学家的立法建议、吸纳法学家的研究成果,选择并决定法律制度的方式承担责任。法学家在立法中的作用在许多时候不可替代,如果简单以为谁都可以代替法学家提出立法建议,必将付出牺牲法律质量的代价。但现实的情况是,自然?;さ亓⒎ɡ砺垩芯炕勾τ谄鸩浇锥?,虽然有一些成果,但基本上是对问题的梳理或国外情况的介绍。我国自然?;さ亓⒎ǖ南质敌枨?、制度基础等重大实践问题基本没有研究成果,自然?;さ亓⒎ǖ募壑等∠蚝图壑邓澄?、核心范畴和权利基础、自然?;さ亓⒎ê突肪潮;し跋喙胤傻墓叵档纫恍┙斜;さ亓⒎ū匦肜迩宓幕疚侍馍腥狈τ兴捣Φ难芯砍晒?。因此,当决策者启动立法时,法学家对社会的了解还不够深刻,更没有找到融入立法的良好途径,不利于制定高质量的自然?;さ胤?。

    自然?;さ亓⒎ǖ亩嘌Э苹≈С藕拖谓由写忧?。自然?;さ亓⒎ㄉ婕岸喔鲅Э坪土煊虻奈侍?,其制度设计既要符合自然规律、又要体现法律属性,这就需要采取“科技+法律”的方式,需要科学家和法学家在立法过程中共同工作、相互支持??蒲Ъ抑饕前凑?ldquo;生态规律—生态规律与经济规律—影响?;さ氐淖匀灰蛩?mdash;科学技术方案”的基本逻辑提出自然?;さ亓⒎ㄖ薪饩隹蒲Ъ际跷侍獾姆桨?;法学家则是按照“社会规律—经济社会关系—影响?;さ氐娜宋蛩?mdash;权利和义务”的基本逻辑,把科学家提出的科学技术方案结合社会关系规制方式进行表达,建立法律制度。这两种任务同样不能相互混淆和替代,否则,也很难立出良法。但目前的情况是,科学家与法学家的合作存在诸多障碍,科研体制上对跨学科研究的认同与支持严重不足、不同学科的学者交流困难、各种研究体系的话语系统开放度不够等。虽然不同学科对自然?;さ囟加邢喙匮芯?,但研究成果与立法需求脱节现象比较严重,不足以为立法提供有力支撑。

    三、自然?;さ亓⒎ǖ南质德肪堆≡?/strong>

    按照已经出台的改革方案,我国自然?;さ靥逑到纬?ldquo;国家公园为主体、自然?;で?、各类自然公园为补充”的格局。这也意味着,自然?;さ亓⒎ㄓΩ檬且桓鲎酆闲缘牧⒎ㄌ逑?,理想模式是“基本法+专类?;さ胤?rdquo;模式,理应是以宪法为基础、以自然?;さ鼗痉ㄎ鞲?、以国家公园等不同类型的自然?;さ胤ü婀嬲挛〉牧⒎ㄌ逑?。但从现实情况看,十三届全国人大常委会将“国家公园法”列入了二类立法计划,而自然?;さ胤挥薪氡窘烊舜罅⒎苹?。且“国家公园法”的制定工作已经启动,各方面正在加紧工作。这意味着“国家公园法”审议通过成为大概率事件;而“自然?;さ胤?rdquo;是否能够进入立法计划,尚不确定。现实为立法路径选择带来了两个必须解决的问题:一是在已经启动的“国家公园法”制定过程中,如何考虑与未来的“自然?;さ胤?rdquo;衔接;二是“自然?;さ胤?rdquo;与“国家公园法”的效力等级将如何处理。当务之急是研究在制定“国家公园法”时,如何为今后的自然?;さ胤ㄔち艨占?,并且设计相应的衔接机制,统筹谋划并协同推进国家公园法与自然?;さ胤ㄑ芯?。

    合理确定“国家公园法”的制度类型

    统筹考虑“国家公园法”与“自然?;さ胤?rdquo;之间的关系,按照充分保障自然?;さ靥逑抵懈骼啾;さ匦⒄?,兼顾特殊性与一般性的原则,确定“国家公园法”的制度内容。从该角度看,“国家公园法”中大致应包括三类制度:(1)仅适用于国家公园的目标、原则、机制和制度。如国家代表性,如划定国家公园之后其他类型摘牌,还有中央政府直接行使全民所有自然资源产权、中央政府资金保障等;(2)普遍适用其他?;さ乩嘈偷墓残灾贫?,如监管制度、责任追究制度。此类制度在适用于其他类型时可能会有一定的调整,在“国家公园法”只规定体现国家公园特征的部分内容。(3)体现自然?;さ靥逑祷痉较蚝突驹虻墓娑?,如将生态系统原真性、完整性?;?、全民公益性?;ぷ魑灸勘甑?,这些必须在“国家公园法”中得到充分体现。目前,对第一类制度的思路较为明确,并且基本能够达成共识;但对第二类制度的研究尚且不够,应该尽快展开专题性的研究;第三类制度基本上还没有涉及。事实上,第三类制度是真正体现国家公园改革先行意义和价值的制度,对于自然?;さ馗母锏恼逍酝平浅1匾?,是在自然?;さ亓⒎ㄈ蔽皇笨梢越虾霉嬷破渌嘈捅;さ毓芾?、防止自然?;さ乇湫员湮兜闹匾贫劝才?。

    同步开展“自然?;さ胤?rdquo;的立法研究

    在将制定“国家公园法”作为建立完善的自然?;さ靥逑档母母锸笛榈耐?,启动“自然?;さ胤?rdquo;的立法研究工作,并及时向立法机关提出立法建议,争取尽早纳入十三届全国人大立法计划。从自然?;さ靥逑到ㄉ枭峡?,自然?;さ胤⒄挂残枰芴宥ㄎ?,特别是在?;つ勘?、原则、类型划分与治理模式上必须顶层设计先行。虽然国家公园法可能会涉及大部分与自然?;さ叵喙氐闹贫?,可以极大地推动自然?;さ亟ㄉ?,但自然?;さ匾灿衅涠捞啬谌?,而且自然?;ぬ逑翟形侍馊源嫘?,并不会因国家公园法颁布而化解,需要有自然?;さ靥逑档恼骞婊?,有对现行各类、各种?;さ叵肿吹淖酆戏治?,有对涉及到的中央、地方、企业和居民的各种职责权限、权利义务的理性判断等。这些不可能也不应该等到国家公园法制定后再来进行研究。“自然?;さ胤?rdquo;的立法研究,至少需要解决如下问题。(1)立法任务:建立法律原则和基本制度。以解决共性问题为导向,宣示国家对自然?;さ氐恼?,明确?;さ丶壑?、功能、?;つ勘暧朐?,确定监管体制与机制,建立基本制度。(2)立法目标:以生态完整性为宗旨完善自然?;さ乜占涮逑?;解决自然资源?;び胱试纯⒌拿?,解决自然?;さ厝说毓叵?ldquo;马太效应”;理顺央地关系、明确多元主体权利义务,形成共享共治格局;保障主体合法权益。(3)制度体系:建立生态空间?;ぶ贫?、发展与?;ば髦贫?、监管制度、部门协同制度、权属制度、法律责任制度、纠纷解决制度等。

    自然?;さ亓⒎ㄑ芯?,必须坚持“良法善治”理念。在方法论上“既见树木又见森林”,在价值取向上克服“见物不见人”的弊端,秉持法律作为人与人之间关系规则的根本,通过制度安排,实现人与人的关系、人与自然的关系双重和谐的目标。

    主要参考文献

    [1]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议[EB/OL].2019-01-23.//www.gov.cn/xinwen/2019-01/23/content_5360657.htm.

    [2]吕忠梅.新时代环境法学研究思考[J].中国政法大学学报,2018(4):5-14,206.

    【作者简介】吕忠梅,系全国政协社会和法制委员会驻会副主任,中国法学会环境资源法研究会负责人,清华大学法学院教授。

    【文章来源】本文原刊载于《环境?;ぁ?019年第3期。

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